Версія для друку

Українська демократiя

НОВАЦIЇ В УКРАЇНСЬКОМУ УРЯДI

Розвиток демократичних процесiв чи згортання демократiїi

Прем'єр-мiнiстр, призначений пiсля вiдставки уряду Ющенка, Анатолiй Кiнах, опинився у досить складнiй ситуацiї з огляду на необхiднiсть визначення власного полiтичного курсу. Багато хто з аналiтикiв стверджує, що основне завдання уряду Анатолiя Кiнаха на цьому етапi зводиться до простої тези - <не опустити планку> досягнень попереднього уряду. Водночас, полiтичнi баталiї навколо прем'єра Ющенка планувались i проводились зовсiм не для того, щоб зберегти цiлi i принципи його дiяльностi на посту прем'єра. А популярнiсть Вiктора Ющенка у населення ще бiльше ускладнює ситуацiю, перед якою постав новий прем'єр. До того ж, Україна вступила (ще неофiцiйно) у передвиборчi перегони, результати яких можуть iстотно позначитись i на процесах державотворення, i на долях окремих полiтикiв. За цих обставин i розпочав свою дiяльнiсть уряд Анатолiя Кiнаха.

1. Запровадження iнституту держсекретарiв - подолання адмiнiстративної кризи чи розбудова полiтичної пiрамiдиi

На посаду прем'єра Анатолiй Кiнах прийшов, як кажуть, з "посагом" - указом Президента "Про черговi заходи щодо дальшого здiйснення адмiнiстративної реформи в Українi". Суть цього указу - введення iнституту держсекретарiв в урядi. Як заявляє Президент Кучма, цей захiд дозволить звiльнити мiнiстрiв вiд рутини в їхнiй дiяльностi, пiдвищити їхню роль як полiтикiв. iншими словами, розмежувати адмiнiстративнi й полiтичнi функцiї керiвництва кожного мiнiстерства i КМ в цiлому, що дозволить стабiлiзувати "морально-психологiчну атмосферу в державному апаратi та забезпечити спадкоємнiсть в його роботi".

Прем'єр-мiнiстр Анатолiй Кiнах вважає, що указ покликаний захистити золотий кадровий запас вiд коливань, зокрема, полiтичної кон'юнктури. Заходи передбаченi указом, на його думку, дають можливiсть людям працювати, пiдвищувати свої професiйнi якостi, що матиме дуже серйозне позитивне значення для державної влади. Водночас, прем'єр усвiдомлює загрозу утворення такої ситуацiї, коли <апарат починає керувати мiнiстерством чи галуззю>.

Справдi, державнi секретарi призначаються на посади на термiн повноважень Президента - 5 рокiв, i їхня подальша доля не залежить вiд долi КМ. Навiть Глава Адмiнiстрацiї Президента Володимир Литвин визнає, що <важелi впливу зосередженi в руках секретарiв мiнiстерств>.

У перших офiцiйних коментарях багато наголошувалось на розподiлi повноважень держсекретарiв i мiнiстрiв. Поза увагою коментарiв лишились засоби впливу мiнiстрiв на своїх держсекретарiв. Що й дало пiдстави деяким полiтологам (Микола Томенко) заявити, що "починається протистояння мiж остаточно не врегульованим статусом мiнiстра i держсекретаря у кожному мiнiстерствi". А отже, "починається конфлiкт мiж апаратом Кабмiну i Адмiнiстрацiєю Президента" (оскiльки корпус держсекретарiв формується практично Адмiнiстрацiєю Президента).

Коментуючи запровадження iнституту держсекретарiв, лiдер УНР Юрiй Костенко зазначив, що з формальної точки зору указ спрямований на проведення адмiнiстративної реформи, концепцiя якої передбачає формування сучасних органiв виконавчої влади з двома структурами управлiння: державною i полiтичною. "Така концепцiя, - зазначає полiтик, - вiдповiдає практицi бiльшостi Європейських країн, але вона є ефективною лише тодi, коли чiтко працює система обрання влади, i коли є розгалужена система iнститутiв, що не допускають узурпацiї влади. Введення посади держсекретарiв сьогоднi може призвести до того, що полiтична фiгура, тобто мiнiстр нестиме вiдповiдальнiсть, а всю реальну владу буде здiйснювати Адмiнiстрацiя Президента". Народний депутат Валерiй Асадчев переконаний, що "в Українi сьогоднi дiє два прем'єр-мiнiстри, номiнальний - Анатолiй Кiнах i реальний - Володимир Яцуба (держсекретар КМ)".

"Реальним, - вважає Асадчев, - є пiдстави називати того, хто має важелi влади, пiдпорядкованi згори донизу, структури та фiнансовi ресурси. Грошi, якi видiляють мiнiстерствам, перебувають у розпорядженнi державних секретарiв, а вони по вертикалi пiдпорядкованi п. Яцубi". Таку ситуацiю Валерiй Асадчев розцiнює як "ще один крок до узурпацiї влади Адмiнiстрацiєю Президента".

Лiдер ПРП Вiктор Пинзеник прирiвнює секретарiв мiнiстерств до комiсарiв радянських часiв, функцiя котрих зводилась до контролю за кожним кроком "пiдопiчного керiвника>. А народний депутат Сергiй Тєрьохiн у розмовi з журналiстами заявив, що володiє iнформацiєю про подальшi кроки, спрямованi на посилення контролю за виконавчою владою. Зокрема, вiн не виключає, що <подiбнi наглядачi скоро з'являться i на нижчому рiвнi, включно до мiсцевих органiв>. iншими словами, багато хто з полiтикiв бачить в указi про введення iнституту держсекретарiв виключно (або в першу чергу) полiтичнi мотиви.

2. Про вiдповiднiсть указу чинному законодавству та Конституцiї України

Перший вiце-спiкер Вiктор Медведчук, котрого важко запiдозрити в нелояльностi до Президента Кучми (принаймнi в бажаннi публiчно демонструвати нелояльнiсть), як юрист, змушений був заявити про необхiднiсть "врегулювати це питання законами, зокрема, законом про Кабiнет мiнiстрiв i спецiальнi мiнiстерства та вiдомства для того, щоб забезпечити впровадження i функцiональне наповнення цього iнституту". Тобто, iнститут держсекретарiв поки що є поза рамками закону. Неоднозначно оцiнюють українськi полiтики i конституцiйнiсть указу про держсекретарiв. Зрозумiло, що в цьому питаннi останнє слово за Конституцiйним Судом.

Вiктор Медведчук, вже як фахiвець з конституцiйного права, стверджує, що указ Президента - конституцiйний, а заяви окремих полiтикiв про його неконституцiйнiсть не мають пiд собою пiдстав. Перший вiце-спiкер проводить паралель мiж iнститутом держсекретарiв та iнститутом заступникiв мiнiстрiв. А щодо останнiх, Конституцiйний Суд вважає питання неврегульованим - тож Президент на подання прем'єра може призначати заступникiв мiнiстрiв. За аналогiєю, Вiктор Медведчук робить висновок щодо конституцiйностi указу про державних секретарiв.

Народний депутат Валерiй Асадчев категорично з цим не погоджується. "92 стаття Конституцiї України чiтко говорить, що система виконавчої влади регулюється виключно законами, нiякими указами система виконавчої влади змiнюватися не може". Деякi аналiтики, посилаючись на ст.ст. 92.114, 120 КУ, також вважають, що питання складу, органiзацiї, повноважень та порядку дiяльностi Кабмiну є виключним прiоритетом законiв i Конституцiї.

Таким чином, якщо бути скрупульозно точним, Президента звинувачують не в тому, що вiн видав цей указ, а в тому, що указ дiє замiсть Закону. Посилання Президента Кучми та деяких полiтикiв (з числа прихильникiв указу) на захiдну модель виконавчих структур влади українських аналiтикiв не переконують.

В деяких країнах Заходу система держсекретарiв справдi практикується. Але в тих же США ситуацiя, за якої виконавча влада пише укази, якi замiняють закони, у тому числi тi, на пiдставi яких вона iснує чи має дiяти, є неможливою. Аналiтики вказують також на невизначенiсть типу полiтичної системи в Українi, де Президент, схоже, прагне володiти всiєю повнотою влади, не беручи при цьому на себе нiякої вiдповiдальностi, що робить посилання на захiднi моделi управлiння некоректними.

3. Указ про запровадження iнституту державних секретарiв у контекстi суспiльно-полiтичного резонансу

Досить точним вiдображенням суспiльно-полiтичної думки щодо указу про держсекретарiв можна вважати "широку" пресу, яку має президентський указ, зокрема, оцiнки найавторитетнiших в Українi полiтичних оглядачiв. Жоден з оглядачiв не розцiнив цей указ як логiчний крок до полiпшення адмiнiстративної системи в Українi чи як елемент захiдної моделi реформування виконавчої влади.

Переважна бiльшiсть оглядачiв розцiнює указ як змiцнення контролю Президента над виконавчою владою або як крок до створення бюрократичної системи, непiдзвiтної суспiльству. Прикметно, що половина з цих оглядачiв вважає, що указ "призведе до згортання демократiї в Українi", iнша половина - "що указ нiчого не змiнить". Ймовiрнiсть такого результату є достатньо високою, оскiльки українськiй полiтичнiй системi властива значна iнертнiсть, за якої втiлення нормативних актiв часто є лише номiнальним.

Що ж до можливих негативних наслiдкiв указу, оглядачi називають загрозу того, що указ:

а) призведе до закритостi дiяльностi i процедури ухвалення рiшень у роботi мiнiстерств, посилить тiньовi впливи на виконавчу владу;
б) порушить баланс влади, оскiльки виконавча влада буде пiдзвiтна тiльки Президенту i його Адмiнiстрацiї.

"Оптимiсти" вважають, що Україна, на загал, не є демократичною державою, i тому указ не може погiршити ситуацiю зi станом демократiї (неможливо погiршити те, чого немає). Вони також вважають, що указ не вносить нiчого нового в розстановку сил i лише закрiплює наявну тенденцiю збiльшення полiтичного впливу Президента. Зрозумiло, таке граничне бачення полiтичних реалiй в Українi подiляють далеко не всi українськi полiтики та полiтологи.

В будь-якому випадку, i українськi, i деякi зарубiжнi аналiтики вважають, що одним з можливих наслiдкiв розвитку подiй може бути виведення уряду поза демократичний контроль, що призвело б до одноосiбного правлiння Президента, наслiдки якого для українського суспiльства сьогоднi навiть важко передбачити.

З iншого боку, сам факт прискiпливої уваги до проблеми реформування уряду, дотримання принципiв демократiї в системi управлiння державними структурами багатьом громадянам України, а в першу чергу полiтикам, вселяє надiю, що ситуацiю в державi все ще можна взяти пiд демократичний контроль.